Stawia się pytanie, czy organy administracji publicznej mają możliwość wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem strony, który opiera się wyłącznie na dokumentach, które nie są bezpośrednio w ich posiadaniu. Możliwość ta wydaje się być problematyczna, biorąc pod uwagę specyfikę zaświadczeń jako produktów działalności administracji.
Według A. Główczewskiej i D. Zawacka-Klonowskiej, w „Charakter prawny zaświadczeń wydawanych przez podmioty prywatne oraz procedura ich wydawania” (Wrocław 2021, Acta Universitatis Wratislaviensis, nr 4050, Przegląd Prawa i Administracji, tom CXXV), zaświadczenia są unikalnymi elementami pracy organów administracji publicznej. Proces ich wydawania nie jest równoznaczny z rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy administracyjnej przy użyciu decyzji lub postanowienia. Ich głównym celem jest potwierdzanie faktów.
W odniesieniu do charakteru prawnego zaświadczeń, według komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa R. Hausnera i M. Wierzbowskiego (Warszawa 2023), zaświadczenia nie stanowią decyzji administracyjnych i nie orzekają o prawach czy obowiązkach. Należy je postrzegać jako czynności faktyczne – w kontekście pewnej części doktryny – oświadczenia materialno-techniczne wyrażające wiedzę organu administracji publicznej.
J. Lang, w artykule „Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego” (Organizacja, Metody, Technika 1988, nr 2, s. 14), podkreśla, że zaświadczenie jest działaniem (wypowiedzią) organu administracji publicznej, zaplanowanym i zdefiniowanym przez przepisy prawa. Organ wydaje takie zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Jeśli kodeks określa zaświadczenie jako odrębną czynność organu administracyjnego, to powinniśmy uznać, że ustawodawca widzi w zaświadczeniu coś innego niż decyzję administracyjną, postanowienie, wezwanie, zeznanie świadka czy opinię biegłego.